前7月长江干线港口完成货物吞吐量20.2亿吨

三、政府间政策博弈的平衡路径政府间政策博弈在动态平衡中不断交叉渗透，可通过完善法治环境、调适目标、改变架构等建构张弛有度的政策扩张与收缩模式。

根据德国的理论和实践，虽然行政规划和确定规划裁决有关连，但是两者却是完全不同的行政行为，两者有不同的行政主体和相对人，有不同的法律效果。非强制性规划不产生有法拘束力的影响或限制效果，属于行政事实行为。

德国学说认为：凡是具有法拘束力之计划即应受到法院之审查与控制。首先，规划相对人与什么行政行为发生纠纷？这其实是一个非常简单的问题，行政规划诉讼解决的纠纷应该是规划相对人与行政规划行为之间的纠纷。王名扬先生所讲的成熟性原则包括两个方面的含义：一是行政决定要有成熟性，行政程序达到最后阶段才算成熟，目的是保护行政机关在最后决定作出之前，不受法院干涉。在日本和我国台湾地区发生了一些直接针对详细的强制性行政规划的诉讼案件，笔者进行过认真的梳理，法院有的判决认为规划构成具体行政行为，有的认为不构成具体行政行为。[12]王青斌：《论行政规划的司法审查》，《当代法学》2010年第4期。

德国上述做法的重要借鉴意义，不仅在于基于行政规划的特殊性，为立法、行政和司法划出了一条相对比较清晰的界限，而且在于法院的节制态度，即尽最大可能把规划审查还原为民主正当性基础最为坚实的立法判断，这是缘自对规划本质的深刻理解。（一）德国行政规划司法审查标准的法理解读与借鉴为了有效保障公民的权益，德国有非常成熟的司法审查制度和实践，在行政规划领域也不例外。[68]（美）费正清：《中国：传统与变迁》，世界知识出版社2002年版，页490。

尽管许多研究已经逐渐修正了这些观点，[6]但在对待民初十年制宪史的问题上，基本的看法却依然未能摆脱传统范式的案臼。[31]也有的议员据此主张以单行法律规定省制，比如孙润宇即认为行省制度是政治上一种暗礁，省制的争论至少要费时三五个月不能议决，如果因为省制的争论而延迟宪法，实在有负国民希望。在革命之初，1911年《临时政府组织大纲》仿照美国采取总统制政体，赋予了总统较大权力。由于双方的争执不下，国会最终放弃了对于解散权的表决。

参见王育楚：曹锟贿选概述，载《文史资料存稿选编》，中国文史出版社2002年版，页42。但在直系战败之后，北洋内部对于一个有力军人可武力统一中国的信心基本丧失。

[74]（美）罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1998年版，页291。在当时，主张宪法无效的理由无外乎两种：一种认为，由贿选而召集的国会已经丧失了合法性，应当将制宪权交还人民直接制宪。[38]在张树森看来，省宪自治不至于助成军阀割据，反而可能逐渐以法律手段使军阀所侵占之省权渐移归省住民之手。[11]梁启超：《中华民国宪法草案》，载夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，页258。

[54]军阀政治与议会政治的相同逻辑，参见EdwardA.Mccord,ThePoweroftheGun:TheEmergenceofModernChineseWarlordism,UniversityofCaliforniaPress,1993，p.310[55]在霍布斯看来，在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之下。同时，我的分析也不仅限于文本或国会内部的论争，而是追求超越制宪史本身，在更大的政法格局内反思十年制宪失败的原因。（一）《天坛宪草》中的讨论在《天坛宪草》的制定中，这一问题成为了争论的焦点。相比之下，1916年的续议中，之所以能够在立法权与行政权的平衡上有所缓和，很大程度上也来自于总统人选与国会组成的变化。

[48]孙中山1921年在广州就任临时大总统发表宣言时，也明确支持省宪运动。[78]因此，尽管客观上造成了宪政话语的失落，但党军体制的建立却并非刻意地否定宪政追求，而试图首先解决作为前提的建国问题，首先完成前宪政的共同体塑造。

尽管会议尝试各种方法寻求共识，但最终未能形成多数意见。有关省制的内容都尚处于初步研究，贸然加入宪法未免过于轻率。

但为了限制接任总统的袁世凯的权力，1912年的《临时约法》又将总统制变更为议会内阁制，并加强了对于总统权力的制约。[7]从当时的讨论来看，争议的主要焦点是围绕着政体与国体两方面展开的，本文对于国会内部纷争的讨论也将首先从这两者进人。参见刘楚湘：《癸亥政变纪略》，中华书局2007年版，页313。[7]对这一问题的分析，参加严泉：《失败的遗产—中华首届国会制宪》，广西师范大学出版社2007年版。从历史上看，军阀政治的出现并非偶然。从历史上看，中国自古以来即有地方自治和民治的传统。

[56]正如陈志让指出的，从内政方面来看，军阀时期主导政治目的是统一。如果贸然允许各省自制宪法，将在事实上推翻临时约法与国会组织法，构成立法革命的嫌疑。

而从现实上考虑，由于省制问题关系各地方督军的利益，仓促入宪必然再次引发督军的干预与政治上的风潮。立宪派的主张也并非一以贯之。

另一种则认为，由于制宪者的品格低劣，因此由其所制定的宪法当然无效，即所谓宪法为建国根本，然果由犯罪团议决而宣布之，在根本＿上已失其尊严。[51]在张朋园看来，梁启超在国家结构问题上的变化，可以用一个W来形容。

（一）省制入宪？在1916年宪法续议中，矛盾焦点集中于作为地方制度的省制。[66]在这个意义上，1923年之后宪法法统废弃的深层原因，就并非简单的贿选，而实际上是社会各方对于民国十余年来的军阀政治与议会政治的彻底失望，是人们对于如何构建一个对外自主、对内统一的现代主权国家的重新思考与道路选择。国家统一成了头等大事。参见徐勇，《近代中国军政关系与军阀话语研究》，中华书局2009年版，页307。

对此，传统的解释主要将其归因于直系军阀的贿选与议员的道德沦丧，以及革命派对于军阀幻想的彻底破灭。而二次革命与护国运动中南方各省革命，也充分展示了地方力量在对抗中央专制上的作用。

以苏联体制为模范，孙中山开始了联俄、容共与改组国民党的新尝试，并通过新型党军组织的创设最终完成了北伐，推翻并取代了旧式军阀的统治，也实现了形式上的国家统一。各国的现代化也往往从军队的现代化发端。

面对这一困境，原本消沉的联邦论又重新兴盛起来，并且得到了许多原本支持中央集权和武力统一者的支持，[35]人们希望通过地方自治之上的联合来摆脱军阀割据与实现统一。但这也并不等于所谓假共和真专制的骗局。

1923年10月5日，曹锟当选总统，随后完成宪法的二读与三读，10日正式公布宪法。也只有在此基础上，对于所谓政体与国体问题的讨论，才具有了真实的根基和可供讨论的共识基础。首先，对于是否需要解散权，议员之间存在不同观点。吴宗慈，见前注[1]（前编），论坛异同集粹，页78-82。

[49]总之，从总体上看，革命派在国体问题上的立场较多受制于时局的影响，当他们掌握权力时，更多倾向于集权，而一旦失去政权，则往往转而支持分权或联邦。在这个意义上，共产党创建人民军队与统一主权国家的努力，恰恰是对于国民党原初建国道路的继承与超越。

[68]而作为晚清以来最早的现代化力量，具有高度组织性的现代军队，成为了当时最为有效的替代性组织。但遗憾的是，由于军阀自身的派系性，[72]以及议会政治的不成熟，又同时注定了军阀＋宪政的组合，只能是一种貌合神离的短暂联合。

在议会中，进步党明确反对地方分权，强调国权主义和强有力政府。早在戊戌变法失败后，梁启超等立宪派就曾一度倡导分权与联邦，但为了联合北洋派对抗革命派，辛亥革命后又转而支持中央集权。